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叶兴庆:制度是畜禽养殖废弃物资源化利用的根本保障

该栏目的开设,是关系到畜产品有效供给和农村居民生产生活环境改善的重大民生项目。最近,国家局发布了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》,这是中国畜牧业发展历史上第一份专门针对畜禽粪便处理和利用而发布的指导性文件。从现在开始,本报将开设“加快畜禽养殖废弃物资源化利用”专栏,邀请相关专家学者深入了解《意见》精神。请密切注意。

近日,国务院办公厅发布《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》(以下简称《意见》),首次系统提出建立资源利用体系,通过综合系统设计,为畜禽养殖废弃物的资源化利用提供有力支持。

畜禽废弃物资源化利用的成本效益不平衡,具有一定的社会和公共属性。现阶段,单纯依靠养殖者的意识来解决畜禽养殖污染问题是不现实的,单纯依靠各种市场条件还不成熟。在这种情况下,通过系统内部化外部成本、强化治理责任、最大化利用效益和强化治理激励尤为必要。通过制度的调节、约束和激励,我们可以做到基础管理和长远管理,事半功倍。畜禽废弃物回收利用系统是一个完整的系统,围绕关键环节建立规章制度。这些系统紧密相连,形成了一个完整的畜禽废弃物循环利用产业链发展机制。

改善环境影响评估系统,以控制“前进”,并保持入口关闭。过去,我国畜禽养殖场环境影响评价是在借鉴工业企业环境影响评价思想和方法的基础上逐步形成的。出发点是控制污染。因此,更多的考虑是“控制”而不是“使用”,例如达到排放标准。《意见》明确提出将环境评价的内容和要求标准化,包括养分的综合利用、配套设施以及与种植规模和处理工艺相适应的粪便处理用地纳入环境评价范围,重点是“利用”。从农场建设的起点开始,要求严格的准入条件,为大型农场建设后粪肥回收利用的发展创造必要的条件,从而解决了牲畜粪肥在哪里还农场的问题。

完善监督体系,控制“在制品”,控制过程。基层调查发现,当一些大型农场处理畜禽粪便时,他们使用传统的方法直接将粪便还田。工艺简单,成本低。但是,由于设施设备条件相对较差,许多地方在执法监督甚至处罚上不同意这种处理方法。《意见》提出改革和完善畜禽粪便排放统计核算方法,并以无害化返田作为统计污染物减排的重要依据,进一步明确畜禽粪便肥料利用方向。同时,《意见》还通过完善畜禽粪便还田标准体系,引导大规模农户科学地将畜禽粪便还田,不仅解决了畜禽粪便能否还田的问题,也解决了如何还田的问题。

完善管理“权力”的责任制,抓住问题的关键。对于发展畜禽养殖业,地方政府不仅不收取财政收入,还对重大动物疫情和畜产品质量安全风险承担责任。地方政府的积极性不高,加之畜禽养殖污染问题越来越突出,一些地方已经开始禁止和限制大面积养殖,大量养殖场已经关闭。如果各地都这样做,中国的畜禽业将如何发展,城乡将如何发展

显然,评估系统将管理“事后”,并强制执行责任。由于缺乏科学有效的评价体系,许多地方政府长期以来一直在推动畜禽废弃物的回收利用,没有任何动力或压力,使得这项工作的实施难以取得实质性突破。《意见》明确将畜禽废弃物回收纳入地方政府绩效评估体系。农业部和环境保护部联合制定了省级人民政府评价办法,省级人民政府也对该地区进行了评价。同时,省人民政府将评价结果与干部综合评价挂钩。通过逐层评估,检验人员的积极性,检验工作积极性,促进畜禽废弃物回收利用的实施。

加强激励机制,促进“带动”,调动地方和企业的积极性。近年来,中央和地方政府相继出台了一些配套政策,对促进畜禽粪便的处理和资源化利用起到了积极作用。然而,总体政策相对分散。其中一些只在一些地区和一些养殖企业进行过测试和探索。为了使政策效果最大化,政策的支持和内容都需要进一步改进。《畜禽规模养殖污染防治条例》初步建立了较为完善的畜禽粪便回收政策框架体系,包括财政政策、价格政策、税收政策、土地利用和电力利用优惠政策。它不仅包括链路资源利用设施处理的支持策略,还包括链路资源产品利用的销售策略。通过这些政策的有效实施,必将对调动地方和企业的积极性,加快畜禽养殖废弃物的资源化利用起到积极的作用。

如果系统没有实现,比没有系统更可怕。畜禽废弃物回收利用的体制框架已经形成。下一步是尽快丰富系统的具体内容。在此基础上,推进系统的实施,使系统的管理权力、人员和管家真正成为规范,畜禽废弃物的回收利用成为全行业的一种意识。

(作者:国务院发展研究中心农村经济研究室部长、研究员)

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